النظرية البيروقراطية

تعريف النظرية البيروقراطية

النظرية البيروقراطية (بالإنجليزية: Bureaucratic Theory، ويُقال أيضًا Weber’s Theory of Bureaucracy) وصف وضعه عالم الاجتماع الألماني ماكس فيبر (Max Weber، من 1864 إلى 1920) لنمط من التنظيم الإداري تقوم فيه السلطة على قواعد مكتوبة غير شخصية، وتتوزع فيه الأعمال على وظائف ذات اختصاص محدد يشغلها موظفون يُختارون بمؤهلاتهم، ويتدرج فيه الرؤساء في تسلسل معلن. وهذه صياغتنا لما تنقله الملخصات الثانوية، والعنوان العربي اختيار منا، ويرد المفهوم في الكتابات العربية أيضًا باسم «النموذج البيروقراطي» أو «بيروقراطية فيبر».

والكلمة في النظرية اسم لنمط تنظيمي يُدرس، لا ذمّ، فهي غير «البيروقراطية» في الكلام اليومي بمعنى بطء الإجراءات وكثرة الأوراق. وليس التعريف حكمًا بأن هذا النمط أفضل من غيره، ولا وصفًا لجهاز إداري قائم في المملكة.

ما المصادر التي رجعنا إليها؟

تحققنا في Crossref من بيانات المقالات الآتية، وهذا يثبت وجودها وبياناتها لا مضمونها. وحذفنا الواصلات من العناوين الإنجليزية:

• فيبر (Weber): كتاب «Wirtschaft und Gesellschaft» الذي نُشر بعد وفاته بعناية زوجته ماريان فيبر، وتنسبه الملخصات الثانوية إلى عام 1921 أو 1922، وصدرت ترجمته الإنجليزية الكاملة «Economy and Society» عام 1968 بحسب الملخصات نفسها. ولم نتحقق من بياناته في Crossref ولا في فهرس مكتبة، فنعدّها غير محققة، ولم نطّلع على نصه.
• ميرتون (Merton): مقال «Bureaucratic Structure and Personality» في «Social Forces»، المجلد 18، العدد 4، عام 1940، الصفحات 560 إلى 568، ومعرّفه 10.2307/2570634.
• أودي (Udy): مقال «”Bureaucracy” and “Rationality” in Weber’s Organization Theory: An Empirical Study» في «American Sociological Review»، المجلد 24، العدد 6، عام 1959، ويبدأ من الصفحة 791 بحسب Crossref، ومعرّفه 10.2307/2088566.
• هول (Hall): مقال «The Concept of Bureaucracy: An Empirical Assessment» في «American Journal of Sociology»، المجلد 69، العدد 1، عام 1963، الصفحات 32 إلى 40، ومعرّفه 10.1086/223508.
• أدلر وبوريس (Adler, Borys): مقال «Two Types of Bureaucracy: Enabling and Coercive» في «Administrative Science Quarterly»، المجلد 41، العدد 1، عام 1996، ويبدأ من الصفحة 61 بحسب Crossref، ومعرّفه 10.2307/2393986.
• إيفانز وراوخ (Evans, Rauch): مقال «Bureaucracy and Growth: A Cross National Analysis of the Effects of “Weberian” State Structures on Economic Growth» في «American Sociological Review»، المجلد 64، العدد 5، عام 1999، ويبدأ من الصفحة 748 بحسب Crossref، ومعرّفه 10.2307/2657374.
• أولسن (Olsen): مقال «Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy» في «Journal of Public Administration Research and Theory»، المجلد 16، العدد 1، الصفحات 1 إلى 24، ويسجل Crossref تاريخ إصداره عام 2005، ومعرّفه 10.1093/jopart/mui027.

اطّلعنا على ملخصات هول وأدلر وبوريس وأولسن كما يعرضها OpenAlex، ولم نطّلع على نص أي مقال منها. ولم نجد في OpenAlex ملخصًا لمقال ميرتون ولا لمقال إيفانز وراوخ، والملخص المسجل فيه لمقال أودي يتحدث عن الاغتراب ولا يطابق عنوانه، فلم نعتمده، ونكتفي من هذه المقالات بعناوينها. وما نصفه من النموذج نفسه مأخوذ من مقالات ويكيبيديا الإنجليزية عن البيروقراطية وأنماط السلطة والنموذج المثالي، وهي مصدر ثانوي.

ما خصائص النموذج عند فيبر؟

تسرد الملخصات الثانوية خصائص البيروقراطية في نموذج فيبر على نحو قريب مما يأتي، وتتفاوت المصادر في عددها وترتيبها وصياغتها:

• التسلسل الهرمي: رؤساء ومرؤوسون في خطوط سلطة رسمية معلنة، يُشرف فيها كل مستوى على ما تحته.
• الاختصاص المحدد: لكل وظيفة مجال عمل ثابت، مع تقسيم صارم للعمل بين الوظائف.
• القواعد المكتوبة: القرارات والصلاحيات محددة بقواعد ومقيدة بها، لا متروكة لتقدير شاغل الوظيفة في حينه.
• اللاشخصية: تُعامل الحالات بحسب القاعدة، لا بحسب صلة صاحبها بالموظف.
• التعيين بالمؤهل: يُختار الموظف لتدريبه وخبرته الفنية، ويترقى في مسار وظيفي بحسب مؤهلاته، وتُقيَّم المؤهلات بقواعد المنظمة لا بتقدير الأفراد.
• الانتظام: تُؤدّى الأعمال المسندة إلى كل وظيفة بانتظام واستمرار.

وتنقل الملخصات أن فيبر عدّ هذا النمط أكثر طرق تنظيم النشاط الإنساني كفاءة وعقلانية، وأنه رآه في الوقت نفسه خطرًا على حرية الفرد، ووصف ما يخشاه منه بصورة «القفص الحديدي». فالنموذج عند فيبر، بحسب هذه المصادر، وصف لقوة هذا النمط وثمنه معًا، لا دعوة إليه.

ما معنى النموذج المثالي في النظرية؟

يصف فيبر البيروقراطية بما يسمّيه «النموذج المثالي» (Ideal Type، وبالألمانية Idealtypus). والكلمة لا تعني الأفضل ولا المرغوب فيه، وإنما تعني بحسب الملخصات مفهومًا مجردًا يبنيه الباحث بجمع سمات النمط في صورتها الخالصة، ليقيس عليه الحالات الواقعية ويرى أين تبتعد عنه. فالنموذج أداة مقارنة.

ويترتب على ذلك فرق في القراءة: فوصف منشأة بأنها «بيروقراطية» بالمعنى الفيبري وصف لدرجة قربها من النموذج في سمة بعينها، لا حكم عليها بالجودة أو الرداءة. وهذا الفهم استنتاج منا من معنى النموذج المثالي في الملخصات، لا نقل عن نص فيبر.

ما صلة النظرية بأنماط السلطة عند فيبر؟

تنقل الملخصات أن فيبر ميّز ثلاثة أنماط مثالية للسلطة المشروعة: السلطة الكاريزمية القائمة على صفات شخصية في القائد، والسلطة التقليدية القائمة على العرف والموروث، والسلطة العقلانية القانونية القائمة على قواعد مقررة. وتضع الملخصات البيروقراطية في النمط الأخير، فهي الجهاز الإداري الذي تعمل به السلطة العقلانية القانونية.

وتضيف الملخصات أن هذه الأنماط نماذج مثالية بدورها، نادرًا ما تظهر خالصة. ومن ثم فالطاعة في منشأة واقعية قد تجمع بين احترام القاعدة والولاء لشخص المؤسس والتمسك بعرف قديم، وهذا تقدير منا لا ننسبه إلى مصدر.

بماذا تختلف عن البيروقراطية بمعناها الدارج؟

تنقل مقالة ويكيبيديا عن البيروقراطية أن الكلمة ظهرت في الفرنسية في منتصف القرن الثامن عشر في سياق ناقد، وأنها تُستعمل في السياسة وأماكن العمل بنبرة ذمّ للقواعد والإجراءات التي تبدو عائقًا أمام الإنجاز، وأن فيبر وسّع معناها في العشرينيات ليشمل كل إدارة يتولاها مختصون مدرَّبون وفق قواعد ثابتة. فالمعنيان يشتركان في اللفظ ويختلفان في الموضوع: الأول اسم لنمط تنظيمي يُدرس، والثاني حكم على تجربة سيئة مع الإجراءات.

والتمييز بينهما عملي لا لفظي. أما قياس مقدار القواعد المكتوبة في منشأة بعينها فيُدرس تحت اسم الرسمية التنظيمية، حيث يُطرح على كل قاعدة مكتوبة سؤال: هل تغيّر قرارًا؟ ومن قراءتنا أن القاعدة التي لا تغيّر قرارًا أقرب إلى المعنى الدارج للكلمة، وأن القاعدة التي تمنع معاملة شخص بغير ما يُعامل به غيره أقرب إلى سمة اللاشخصية في نموذج فيبر.

بماذا تختلف عن مفاهيم قريبة؟

• مبادئ فايول: كتب هنري فايول من موقع المهندس والمدير، فجاءت قائمته إرشادات لمن يدير، أما فيبر فكتب بوصفه عالم اجتماع يصف نمطًا ويحلله. ومن أراد مقارنة النموذج بقائمة من الحقبة نفسها فليرجع إلى مبادئ فايول، وفيها تقسيم العمل والمركزية وتسلسل السلطة بين أربعة عشر مبدأً.
• الإدارة العلمية: يختلف موضوع النموذج عن موضوع المدرسة التي اشتهرت باسم الإدارة العلمية وتُنسب إلى فريدريك تايلور، فتلك تدرس طريقة أداء المهمة بالملاحظة والقياس، والنموذج يصف بنية السلطة والوظائف في الجهاز الإداري كله. وهذا التفريق بين الموضوعين صياغة منا.
• البيروقراطية الآلية والمهنية: يحمل اسم البيروقراطية تكوينان من خمسة في تصنيف تكوينات مينتزبرغ، هما البيروقراطية الآلية والبيروقراطية المهنية. ولا ننسب إلى تشابه الاسم صلة بفيبر لم نتحقق منها في المصادر.
• التخصص الوظيفي: ويقترب الاختصاص المحدد لكل وظيفة في النموذج من قرار تصميمي يُتداول بعنوان التخصص الوظيفي، أي تضييق عمل الموظف إلى مهام محدودة يكررها، مع فرق نراه: فالنموذج يحدد مجال سلطة الوظيفة، والتخصص يحدد اتساع مهامها.
• وحدة الأمر: وخطوط السلطة الرسمية في النموذج قريبة من سؤال يطرحه مبدأ وحدة الأمر عن عدد من يصدرون الأوامر للموظف في المهمة الواحدة، والمبدأ من قائمة فايول لا من نموذج فيبر.

ماذا قال المراجعون والناقدون؟

ينقل ملخص هول (1963) أنه عدّ مفهوم البيروقراطية سلسلة أبعاد، كل بعد منها متصل متدرج، وأنه حين قاس هذه الأبعاد لم يجد بينها تلازمًا في التغير. ويقترح أن المفهوم أصدق تجريبيًا حين يُقرأ على هذا النحو بدل افتراض أن المنشآت بيروقراطية كليًا أو غير بيروقراطية كليًا، وطبّق نموذجه على عشر منشآت. ومعنى ذلك في فهمنا أن منشأة واحدة يمكن أن ترتفع في بعد وتنخفض في آخر.

وينقل ملخص أدلر وبوريس (1996) أن المقال يقترح تصورًا لرسمية سير العمل يوفّق بين تقديرين متعارضين للبيروقراطية: أنها تُنفّر الموظفين، أو أنها تمكّنهم من أداء مهامهم أفضل. ويميّز المؤلفان بين رسمية «تمكينية» ورسمية «قسرية»، ويحتجّان بأن أثر الرسمية في اتجاهات الموظفين إيجابي أو سلبي بحسب ما إذا كانت تعين الموظف على إتقان مهمته، أو تستعملها الإدارة وسيلة لانتزاع جهده وامتثاله. وهذه حجة المؤلفين كما يصوغها الملخص، ولا ينقل الملخص قياسًا يسندها.

أما ملخص أولسن (2005) فيشكك في الفكرة الرائجة بأن التنظيم البيروقراطي شكل إداري متقادم وغير مرغوب فيه، وبأن التحول إلى تنظيم السوق أو الشبكات حتمي. ويحتج بأن التنظيم البيروقراطي جزء من ذخيرة أشكال متداخلة ومتنافسة تتعايش في الديمقراطيات المعاصرة، وأن إعادة اكتشاف تحليل فيبر تثري فهم الإدارة العامة.

ولم نطّلع على ملخص مقال ميرتون (1940) ولا على نصه، وعنوانه يدل على أنه يربط البنية البيروقراطية بشخصية العاملين فيها، فلا ننسب إليه نتيجة. ومقال أودي (1959) يجمع في عنوانه «البيروقراطية» و«العقلانية» في نظرية فيبر ويصف نفسه بأنه دراسة تجريبية، ومقال إيفانز وراوخ (1999) يدل عنوانه على تحليل يقارن بين دول في آثار بنى الدولة «الفيبرية» في النمو الاقتصادي. ولا نعرف ما وجده أيٌّ منهما، فنكتفي بأن النموذج صار موضوع قياس في علم الاجتماع وفي دراسة أجهزة الدولة.

مثال افتراضي محسوب: قراءة منشأة على أربعة أبعاد

لنفترض منشأة فيها 48 موظفًا، أرادت إدارتها أن تعرف مدى قربها من سمات النموذج، فاختارت أربعة أبعاد وقاست كل بعد بنسبة مستقلة. وفكرة القياس بأبعاد منفصلة مستوحاة من ملخص هول، أما الأبعاد ومقاييسها فمن وضعنا:

• القواعد المكتوبة: من 24 إجراءً متكررًا في المنشأة، كانت 18 منها ذات قاعدة مكتوبة، أي 18 ÷ 24 = 75%.
• التعيين بالمؤهل: من 15 تعيينًا في السنة، سُجّلت معايير مكتوبة قبل المقابلات في 9 منها، أي 9 ÷ 15 = 60%.
• تسجيل القرارات: من 40 قرارًا إداريًا في عينة من ملفات السنة، حُفظ 30 منها مكتوبًا مع سببه، أي 30 ÷ 40 = 75%.
• خط السلطة: من 48 موظفًا، كان لدى 44 منهم رئيس مباشر واحد مسجل، أي 44 ÷ 48 = 91.7% تقريبًا.

فمجموع النسب 75 + 60 + 75 + 91.7 = 301.7، ومتوسطها 301.7 ÷ 4 = 75.4% تقريبًا. لكن المتوسط يخفي الفرق بين أعلى بعد وأدناه، وهو 91.7 ناقص 60 يساوي 31.7 نقطة. والنسب الأربع بمقامات مختلفة، فالمتوسط رقم وصفي لا يُقرأ نسبةً من مجموع واحد، والأولى في رأينا أن تُقرأ الأبعاد منفصلة على نحو ما يقترحه ملخص هول.

ثم كتبت الإدارة معايير لكل تعيين قادم. فإذا جرت 5 تعيينات بعد ذلك بمعايير مكتوبة، صار البعد الثاني (9 + 5) ÷ (15 + 5) = 14 ÷ 20 = 70%. والأرقام والمنشأة افتراضية وُضعت لبيان طريقة الحساب، ولا تمثل منشأة ولا دراسة، ولا تعني أن ارتفاع أي نسبة أفضل. فارتفاع نسبة القواعد المكتوبة لا يكشف هل تعين هذه القواعد الموظف أو تقيّده، وهو السؤال الذي يطرحه ملخص أدلر وبوريس.

ما حدود النظرية؟

• نموذج لا صورة لمنشأة: فالنموذج المثالي أداة قياس بحسب الملخصات، ولا يُنتظر أن تطابقه منشأة في كل سماته.
• مقالان عن الدولة لا عن المنشأة: فمقالا إيفانز وراوخ وأولسن يخصان بنى الدولة والإدارة العامة، مع أن الملخصات الثانوية تنقل أن النموذج يشمل الإدارة العامة والخاصة معًا.
• الأثر غير محسوم فيما اطّلعنا عليه: فملخص أدلر وبوريس يعلّق أثر الرسمية في الموظفين على نوعها، فلا ننسب إلى النموذج أثرًا ثابتًا في الأداء أو الرضا.
• نص فيبر: لم نطّلع عليه، وما نصفه من خصائص النموذج منقول عن مصادر ثانوية تتفاوت في عددها وصياغتها.
• سياق سعودي غير مفحوص: تظهر في Crossref أعمال عن الجهاز الإداري الحكومي في المملكة، منها فصل للعواجي (Al Awaji) بعنوان «Bureaucracy and Development in Saudi Arabia: The Case of Local Administration» عام 1989، ولم نطّلع على أي منها، ولم نقف في مراجعنا على دراسة سعودية نعتمدها عن النموذج في المنشآت الخاصة.

كيف يُساء فهمها؟

• أن تُعدّ دعوة إلى الروتين: فالنموذج وصف لنمط، وفيبر نفسه بحسب الملخصات رأى فيه خطرًا على حرية الفرد.
• أن يُخلط المعنى العلمي بالمعنى الدارج: فوصف منشأة بأنها بيروقراطية بالمعنى الفيبري لا يعني أنها بطيئة أو معقدة.
• أن يُقرأ «المثالي» بمعنى الأفضل: فالكلمة في النظرية تعني الصورة الخالصة التي يُقاس عليها.

ما دور الموارد البشرية؟

تمس النظرية عمل الموارد البشرية في أكثر من موضع: فالتعيين بالمؤهل يتصل بمعايير الاختيار، والمسار الوظيفي والترقية بحسب المؤهلات يتصلان بسياسات الترقي، والقواعد المكتوبة واللاشخصية تتصلان بمعاملة الموظفين بمعيار واحد. وهذه الصلات من وضعنا لا من مصدر. ونرى أن ما تستفيده الموارد البشرية من النموذج قائمة أسئلة لا وصفة: هل معايير التعيين مكتوبة قبل المقابلة؟ وهل تفيد القاعدة الموظف في أداء عمله أم تُستعمل لضبطه وحده؟ ومن يملك تغيير القاعدة حين يظهر أنها لا تغيّر قرارًا؟

ما الذي تسمح به الأدلة؟

لا نقول إن الأخذ بالنموذج يرفع الكفاءة أو يحسّن الانضباط في منشأة، ولا إن الابتعاد عنه يضرها. فكل ما أمامنا ملخصات لبعض المقالات وعناوين لبعضها الآخر ومصادر ثانوية عن كتاب لم نطّلع على نصه، ولا ننسب إلى مصدر أثرًا غير ما نقلناه عن ملخصه منسوبًا إليه.

والأولى في نظرنا أن يُعامل النموذج أداةً لقراءة التنظيم لا معيارًا للحكم عليه: أن تُفحص كل سمة فيه على حدة، وأن يُسأل عن كل قاعدة مكتوبة ما الذي تحميه وما الذي تكلّفه. وما يُحسم بعد ذلك يختلف بحسب حجم المنشأة وطبيعة عملها.